一个官员的兴衰:简评“仇和现象”

“老大难、老大难,老大抓了就不难。”

——仇和

 

“国家权力无法消灭资本的权力。它只能在资本权力的框架内行事。”

——曼德尔

 

在20世纪90年代,随着资本主义市场改革的进行,中国的阶级分化加剧了,经济前景不明朗,整个社会越来越人心浮动、矛盾丛生。为了维持权力并成为资本主义经济的主导者,执政当局积极探索如何调整政治秩序,让它适应市场的需求。秩序的调整,让一批有干劲、勇于打破陈规的官场过河卒应运而生,其中包括了后来大起大落的明星官员仇和[i]

1957年,仇和出生于江苏的一个农民家庭。他从小思维敏捷,擅长讲演、写材料。在老家,他当过生产队副队长,很能吃苦。1982年大学毕业后,他进入政府机关,得到了上级赏识,逐渐升迁。1995年,他被江苏省政府选派赴美进修八个月,学习西方的行政管理方法。虽然公务繁忙,仇和还是读了不少书,梦想着施政一方。很快,机会来了。1996年年底,仇和被任命为江苏省宿迁市沭阳县的县委书记。那一年,他只有39岁。

在1996年,作为一个人口众多的贫困县,沐阳的情况是一塌糊涂的:基础设施十分落后,国企经营趋于恶化,企业职工人均工资远低于全省平均水平[1],县财政长期依赖上级补贴,政府机关盛行公职买卖的风气。此外,当地治安败坏,地下宗教活跃,农民也不断上访告状。当时的沐阳,可以说从上到下昏天黑地[2]

经过仇和的四年治理,沐阳整肃了贪污与买官现象,街头犯罪大为收敛,道路建设呈现出脱胎换骨的新气象[3],县财政收入猛增,职工整体收入也有点改善。取得这样耀眼的政绩,仇和的仕途从此有了保证。自2001年后,他不断升职,先后当过宿迁市委书记、江苏省副省长、昆明市委书记以及云南省委副书记。有一段时间,仇和的官路似乎无限宽广。

但他最终没有跟上时代转换的节奏,而身败名裂了。2015年3月,中国官方证实仇和“涉嫌严重违纪违法”,正在接受调查。2016年12月,仇和以受贿罪被法庭判处有期徒刑十四年六个月。

关于仇和,主流舆论评价不一。在体制内,有的学者欣赏他敢于动用非常手段,不怕扮演“官场上的恶人”,能够迅速改变所辖地方的社会经济落后面貌[4],至少是个有抱负的能吏。在主流的政治反对派中,有声音抨击仇和是以权力干涉市场,“冲决几乎一切官场秩序,用铁腕杀出一条血路,靠个人英雄主义缔造发展,缔造繁荣”[5]

在笔者看来,仇和并非单打独斗,更不是市场的敌人。他的“非常手段”背后,是执政党对权力的全面垄断,以及高度完备的官僚机器。也许,他确实得到了某些大人物的青睐,从而有较多的渠道积累政绩。但从根本上说,他的所作所为反映了国家在90年代末快速市场化阶段的集中意志。他多年实践的成功部分,应归功于雄厚的国家力量。他的某些挫败,也显示出在资本主义市场中,国家的臂膀毕竟是有极限的。

仇和铁腕的权力保障

1949年的社会革命铲除了城乡的资产阶级、地主集团,却又并未落实工人阶级对社会生产的管理权。作为后果,官僚机器掌握了巨大的力量,对社会的其它群体有着压倒性优势。如有需要,这部机器可以像推土机一样,执行上级的意志去扫清障碍。

在80年代,当中国开始转向资本主义市场,执政者及时地看到这部独具特色的机器有着不可替代的优点,大可让它转而为市场化服务。1987年,邓小平表示:

“社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯。我们说搞经济体制改革全国就能立即执行,我们决定建立经济特区就可以立即执行,没有那么多互相牵扯,议而不决,决而不行。”[6]

1992年春,邓小平在“南巡讲话”中,一面为市场化改革高调撑腰,大谈“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能像小脚女人一 样。”[7],同时不忘强调维持秩序,满口称赞以严刑峻法闻名的新加坡:“新加坡的社会秩序算是好的,他们管得严,我们应当借鉴他们的经验,而且比他们管得更好。”[8]

作为国家机器的一根优质螺丝钉,仇书记对邓小平的“国家要严管、市场要大胆”的思维,有着更直白的总结:“中国要用50多年,走完西方300多年(资本主义发展)的路,怎么走?只能是压缩饼干式的发展。”[9] 既然中国市场经济的壮大过程等于制造压缩饼干,施压者的身影自然无处不在。

正如上文所说,仇和一路升迁,并得以大展拳脚,无疑是上头有人。在沐阳,他就算捅出篓子,仍然受到省里的呵护[10]。他升任宿迁市委书记后,2001年4月江苏省委下发的第12号文件特意写明“在不违背国家政策法规的前提下,允许和扶持宿迁采取比其他地区采取更加灵活的政策。”。多年后,仇和承认“这条政策实际上是给宿迁改革提供了一把‘尚方宝剑’。”[11]

就这样,仇和带着少有的特殊授权登台亮相了,并立即搅动了沐阳的一潭浊水。

从落实计划生育,看仇和推动“压缩饼干式发展”的手段

虽然中国在80年代初开始实行一胎化的计划生育,但许多地区的计生执行很弱,沐阳就是一个例子。截至1996年,据沐阳官方统计,当地计生率不足50%。1996年年底仇和上任后,立即在计生领域展示了他的铁拳头。他积极参加计生会议,优先检查计生工作,做出与计生有关的文件批示超过一千次。他动员了全县“四套班子”(党、政、人大、政协),针对官员职位推行计生奖惩办法。按照这一办法,只要计生率不合格,相关官员一律警告、降职留用,一年内再不达标,就地撤职。

针对育龄妇女以及二胎孕妇,仇和指挥全县各级领导,布下一张罗网:躲藏在外的要追回;大月份孕妇一经发现立即引产[12];不讲情面,对当地官场沾亲带故的“关系户”同样下手。他上任的第一年,全县落实各类计生手术7,9万户,沐阳的生育率终于降下来了。

仇和狠抓计生,有着多个目的。既是执行国家的整体战略,也为自己捞到了第一笔政绩,同时对全县的社会情况摸了底。很快,仇和开始了施政的下一步:整顿吏治。他带头率领全体公务员上街清扫陈年垃圾[13],动用纪委的力量逼迫官员养成开会守时的观念[14]。针对政府办公人员迟到早退的慵懒习惯,他亲自“查岗”,让小吏们惶恐不安。他压制官员的吃喝风气,违者被撤职、罚款。他在内部会议上直言不讳“治安的问题是警匪一家”,大规模整肃了公安部门。他从调查前任县委书记入手,揭开了沐阳官职买卖的黑幕,先后惩处了数百名公务员,让县政府的家属大院一时气氛惨淡。

迫使公务人员强化纪律、抖擞精神,涤荡衙门里的私相授受潜规则,树立仇和本人令出如山的威信,这一切的目标,自然是为经济服务。当仇和得到了一只服从命令听指挥的行政队伍,他就迫不及待地跑上了工业舞台。

从沐阳的经济演变,继续看仇和如何推动“压缩饼干式发展”

修路 工业的重要支柱,是良好的交通。仇和没有那么多修路的资金,但他有一部高速运转的行政机器,可以“变”出钱来。为了修路,除了尽量争取省市支持以及银行贷款,仇和命令全体公务员(含退休者)每月捐献10%的工资,并挪用多种上级拨款,包括下岗职工的生活补贴[15]。几年间,全县农民每年都要出百万个左右的义务工,缺乏修路机械就采用人工摊铺。此外,县政府强迫农民捐出人均年收入的5%,据当时的官方调查说,强捐达到了“有粮拿粮、无粮搬东西”的地步[16]。修路期间,遇到承包商偷工减料,仇和也绝不客气:施工商要坐牢,相关官员要撤职。

招商 沐阳是一个缺乏工业的贫困地区。仇和的对策是推出“招商指标”制度,分配给公务员乃至教师强制完成。县政府制订了招商数额,完不成任务的部门“一把手”要撤职留用,以观后效。

扶持木材加工 当仇和发现本地农民的家具作坊比较红火,他就在全县大规模栽种杨树,希望用这种办法扩大木材产业的规模。不必废话,仇和的种树法宝仍然是给行政部门施加压力:他提出“人活树活,树死官下”,并安排机关干部驻村监督植树的进展。为了应对下级的敷衍,县政府甚至动员了小学生清查树木,仇和下乡时也带上了望远镜,观察田间栽树的状况。

私有化 在90年代末期,执政党提出了国有资产私有化(改制)与融入世界市场(入世)的两大课题。仇和闻风而动,高调表态“宿迁515万人民所居住的8555平方公里的土地上,只要可以变现的资源或资产,都可以进入市场交易。”[17]

在仇和的命令下,除一家化肥厂外,沐阳县331家企业全部改制,且“以卖为主”(仇和语)。2001年当他升官到了宿迁,当地的学校、医院、幼儿园、乡镇卫生院也相继变为私营[18]。2003年,宿迁市成为全国唯一一个没有公立医院的地级市,而医疗质量整体上明显下降了[19]。在仇和的授意下,当地国企纷纷制定了严格的考勤制度并削减工资,让职工呆不下去,方便厂领导顺利改制。私有化之后的企业、医院和学校,老板往往采取降工资、不签合同等办法,逼走老员工、老教师。

面对生活的苦难,工人和教师开始反抗了。在沐阳,教师早就罢过课,反对强制招商的下派任务。改制开始后,棉纺厂数百职工包围过县政府,中医院数百职工将门诊部封锁了数天,并高呼“县里不收回改制决定,我们就到北京上访。”在宿迁,幼儿园老师在市委门前静坐示威,而中学教师多次罢课,要求确认他们的公立编制身份。”

无论群众如何骚动,仇和毫不退让,迈着大步完成了私有化。而经过了反贪洗礼,行政效率大为提高的市县官僚机器,也配合有方,沉着应对了大众的反改制抗争。

在沐阳、宿迁,仇和是一个叱诧风云的人物。但说到底,他只是无数官员中的一个,虽然是较为显眼的那一个。不容忽视的是,他的从政实践,确实让他与国家的彼此关系略显复杂。这到底是一种什么关系呢?

仇和与国家的相互关系

首先,对国家来说,仇和是一个颇有成绩的“干才循吏”[20],召之即来呼之即去,仅此而已。仇和喜欢说“老大难,老大难,老大抓了就不难”。对治下的官民人等,仇和是老大,但对仇和自己来说,国家是他的“超级老大”。虽然几经升迁,仇和的主要决策都在国家思路的框架内,得到整个官僚机器的后援。以整顿吏治来说,执政党的内部调研机制,让他可以准确把握地方动态[21];清理本县公安系统时,他调入可靠的外地政法官员,依据的是政法委“反贪异地用人”规则。

仇和的经济活动,更不是他闭门空想出来的,而来自政府内部的交流。无论是招商引资的种种招数,还是强捐资金搞建设,在江苏其它地方都司空见惯了。

大政方针之外,仇和跟寻常官员一样,擅长拉关系的生存之道。虽然上面有靠山,仇和还是很重视官场社交的润滑作用。在沐阳,他不许本地公务员吃喝,却用公款送礼招待上级。他广为结交沐阳籍的上层官员,对退休老干部也主动沟通[22]。对游行罢课的工人、教师,仇和可以端出铁面孔。对待自己人,他的手腕就多样化了。反贪高峰时,为了安抚官员家庭的情绪,他办起了舞会。内部聚餐时,在座的无论职位高低,他都会主动敬酒。离开宿迁时,他特意对因为工作而“伤害少数同志的感情”[23],公开道歉。

诚然,身为一方行政首脑,仇和在“制造压缩饼干”的过程里,难免滥用权力。面对下级和群众,他的举手投足时而像个草台班子水平的“拿破仑”。在沐阳,他让小偷小摸的违法者上电视“忏悔”;在昆明,他成了绿化专家:“草坪华而不实,绿树可以遮阴。”但对上层的统治者看来,这都是细枝末节。只要仇和能完成上面交代的任务,他对国家来说就是个可用之才。

这么多年来,仇和也确实在多方向、多领域干的很卖力。除了上文提到的吏治、基建、招商与私有化,他还针对官员选拔、村镇票选“一把手”以及公务员廉洁制约等话题——也许是在靠山的提示下——频频试点。

1997年,仇和宣布在官员提拔的程序上增加公示制,破了国内的先例。2002年,执政党中央开始在全国推广官员的任前公示制度。

2003年,沭阳县尝试在个别乡镇用“公推公选”的方式选镇长,引入选票政治的若干元素[24]。2007年,“公推公选”写进了执政党的十七大报告。

在宿迁,仇和推出勤廉公示制[25],对官员形成更多的廉洁制约。一年后,江苏省开始推广这种新型党内监督。

仇和显露头角的另一个领域,是环保。入世带来的工业繁荣,不仅带来利润,也加剧了污染,引起执政者的关注。说到底,环境过分恶化也会让繁荣难以为继。2006年仇和升任江苏省副省长,针对省内化工行业的排污难题,他这把钢刀正好派上用场。在仇和的主导下,截至2007年年底,江苏省共关闭化工企业两千家,太湖的水质好转了。调任昆明后,他把河流污染治理作为考核官员的硬指标,实行一票否决制。为了保住官位,领导们一下子主动起来,纷纷拆除水域附近的违建、禁止畜牧养殖,并加快污水处理建设。很快,滇池的水质也好转了。

但权力毕竟不能代替市场。时至今日,沐阳的工厂大多属于纺织、化工等高污染行业,规模最大的企业是一家污染严重的电池厂[26]。这一现状,是沐阳的市场分工角色所决定的。

在昆明,仇和的三板斧也暴露了弱点。他照例要求公务员招商引资,效果不大[27]。他力推城区改造,引发了大量的社会纠纷[28]。他举债搞地铁建设,在当地官场引起公开的争议[29]。他的随性指挥,也比过去更招人反感[30]。2010年后,仇和的明星光环黯淡下去了……

如此说来,仇和与国家到底是什么关系?他是官僚机器的一分子,带有这架机器的一般特点。他同时又是肩负特别使命的“特派员”,有着超乎一般官员的操作空间。他的“非常手段”来自国家的授权,他异乎寻常的成就,主要反映了国家力量的真正深度。他的某些挫折,说明了官僚作为市场主导者的笨拙之处,市场环境越复杂,官僚越容易露怯。

同时,正如马克思主义者曼德尔所说,在资本主义社会,国家权力对市场的主导并不走向资产阶级财产和权力的废除,而是走向资产阶级财产和权力的进一步加强。众所周知,中国资本主义的一个主要特点,是官僚与资本的高度融合。官僚的权力越膨胀,他隶属的资本集团就可能越强。据官方揭露,仇和的升迁之路也是他成为大有产者的道路,而仇和的“生意经”,最终成了上层除掉他的表面理由[31]

仇和的金钱之路,以及他的没落

在宿迁,仇和曾宣称他追求的无非是“把政府行为和市场行为分开”[32] 但事实远非如此。据官方披露,仇和在狱中承认“从支持民营企业发展开始,我就产生了从他们身上捞取好处的想法,我也确实利用权力从他们手中得到了巨大的回报。”[33] 仅仅在昆明,他收受和索取他人财物至少有2500万元左右。而所谓的受贿,更接近于生意的分红。早在沐阳,他的岳母和弟弟就充当过仇和与商界的中间人,同时不忘插手树苗生意的“小钱儿”。仇和调往昆明后,与他有勾连的江浙企业纷纷进驻昆明,从事大规模的房地产开发。这一切,以2015年仇和被抓告终。

仇和退场了,国家留在舞台中央

2018年,执政党的十九大报告提出“东西南北中,党是领导一切的。”预示着国家的进一步集权。看来,执政者无意放弃对市场以及全社会的最高仲裁角色。而当局推动的许多全国性措施,从打击官员吃喝风,到整顿基层窗口人员的松垮习气,都让人想起仇和的当年威风,只是规模扩大了许多倍。想当初,为了扩大耕地面积,仇和曾削平坟头20万座,而如今各省的平坟运动是以百万座为计算单位的。仇和曾拍卖全县机关单位的临街门面,理由是“(机关)拿在手里出租,就有腐败的可能。”而在本届政府倡导的“新时代”,全国军事单位多年大行其道的门面出租现象,已经被国家以铁的意志基本消除,仅此一项,受损的军官利益集团就相当可观。更不必说,与最近三年的环保风暴相比,仇和的铁腕治污也只算蜻蜓点水。

如果说当初的仇和像是国家派到一县一市的“特派员”,如今的国家似乎亲自出马,充当了这个雷霆万钧的角色。它在动用汪洋大海一般的后备能量,对官僚机构、市场以及社会生活的许多方面,自上而下进行着深刻的变革。如果说20年前仇和在苏北贫困县的霹雳手段,是为了让官僚机器适应市场改革的新环境,今天席卷全国的宏大变革,无疑是为了推动中国资本主义再迈出一大步。这场变革的命运如何,又会怎样影响工人阶级的利益?让我们拭目以待。

2019年6月21日

 

 

 

 

 

 

[1] 截止1996年,沐阳县财政历年赤字加欠发工资9150万元。

[2] 新华社江苏分社副总编包永辉在他的《政道仇和十年》一书中披露,早在1991年6月15日,当时的执政党中央主要负责人在一次内部批示中,就对沐阳县的社会黑暗表示关切。

[3] 2000年,沐阳县建成柏油路424公里、水泥路156公里、砂石路1680公里,分别是1996年底相关道路长度的9倍、11倍和8.5倍。

[4] 2004-02-27 徐湘林:“我们需要更多‘仇和’式的地方官” 作者是北大政府管理学院副院长。

[5] 2004-12-26 笑蜀 “忠告仇和:谨记强权的原罪” 作者是《南方周末》原评论员,2013年流亡海外。

[6] 邓小平 “改革的步子要加快”(一九八七年六月十二日)《邓小平文选》第三卷

[7] 邓小平南巡讲话(全文) 凤凰网 http://finance.ifeng.com/opinion/zjgc/20111231/5389402.shtml

[8] 同上

[9] 2014-12-15 《南方周末》 最富争议的市委书记

[10]1999年10月,江苏召开全省大会,提出减轻农民负担,仇和治下的沐阳是会议上的反面典型。江苏还规定连续出现涉农事件的地方,负责官员不得提拔,但这一规定并未阻碍仇和的升迁。他就任宿迁书记后,十一五期间基建投入125亿元,85%由省里支持。(《政道仇和十年》第六章 求解“殖民化经济”)

[11] 《政道仇和》附录2008年10月 “对话昆明”

[12] 大月份孕妇通常指怀孕六个月以上的孕妇。

[13] 仇和上任前,沐阳县城区的市政清洁服务陷入瘫痪,垃圾成山。仇和的管理下,清洁服务得到迅速好转。

[14] 90年代,当地官员开会基本没有时间观念。仇和命令纪委人员搜集开会迟到的证据,通报有关人等,并责成对方检讨、交罚款。

[15] 被扣的资金包括:下岗、退休人员救济、招商引资、道路集资、宿迁修桥、路灯绿化、农民草改瓦等,共计9项。

[16] 1998年,新华社记者在内参中反映,沐阳农民被强捐、基层政府组织小分队入户有粮拿粮、无粮搬东西。仇和被抓后,有的记者在网上公布了多年前未能发表的调查,声称当年有多人因为没有交出修路集资款,而被打死。(尘封十年的仇和施政调查报道首度曝光 吴飞 发布时间:2015-03-16 )

[17] 同注释10

[18] 宿迁的医院私有化,在两个方面扩大了仇和“可自由支配”的财政收入,一是通过出售医院的存量资产可以一次性获得若干财政收入,二是节约原先按照规定要拨付给各个医院的“事业费”(私有化的医院不可能继续获得财政补助)。

[19] 2006年,时任北大中国经济研究中心副主任的李玲教授带领的调研组在一份《江苏省宿迁地区医改调查报告》中提出,医改的最重要目标——公共卫生发展和“看病贵”问题没有解决。相反,宿迁医改完全打破了原有的三级公共卫生网络和转诊体系,导致宿迁市医疗机构过度供给,进而通过诱导需求来消化,反而使老百姓医疗负担加重;乡村基层医疗队伍力量则遭到削弱,潜在医疗卫生问题令人担忧。2011年,宿迁市政府投资近20亿,开建当地公立医院——宿迁市第一人民医院。

[20] “十五”(2001年-2005年)期间,宿迁生产总值、地方财政收入等五项主要经济指标增长幅度均居江苏省第一名,其中GDP由2000年的200亿元增加到2005年的387亿元。

[21] 江苏省人大常委会副主任俞敬忠曾在沭阳扶贫,回到省里写出《沭阳卖官鬻爵盛行》的调研报告,成为上层决心整顿沐阳的重要契机。

[22] 澎湃新闻报道,多位沭阳官场资深人士声称,对于上级打招呼安排的人,仇和来者不拒。

[23] “如果我的性格再温和一些、领导艺术再讲究一些,或许就会避免因工作苛求太多、批评人较多而伤害少数同志的感情”(感谢宿迁人民——在全市领导干部大会上的讲话 2006-04-14 仇和)

[24] “公推公选”即通过各级党组织、干部群众推荐及个人自荐方式产生候选人,再由县委常委会投票表决确定三名正式候选人,然后候选人在乡镇人大代表面前演讲、答辩,最后由人大代表投票产生最终人选。

[25] 这一制度是将党政主要干部资料在《宿迁日报》上公布,通过发放调查问卷、走访群众等形式,并结合纪检监察和组织部门掌握的人民来信综合问题,述廉官员必须对“点题”的内容做出重点说明和解释;述职述廉报告张贴公示七天后,再组织专人对公示者述职述廉情况进行民意测评。

[26] 沭阳另类腾笼换鸟《财经》杂志 2010-08-29

[27] 为了便于招商,仇和一度要求昆明市的公务员每人要学会100句老挝语和缅甸语,成为昆明机关的笑谈。

[28] 仇和推动的城中村改造,不仅取消了原有的打工子弟学校,也在赔偿、征地问题上纠缠不清,最终半途而废。

[29] 仇和要求同时开工六条地铁。

[30] 为了美化昆明市容,仇和曾要求公务员带头拆除居民楼的防盗笼,而且不给赔偿。这一决定引发了各级机关人员的强烈抵制,无果而终。

[31] 仇和在江苏的老首长、政治局委员李源潮,在执政党18大后成为国家副主席,但传出许多丑闻而貌似失意,并在19大后销声匿迹了。也许,这是仇和倒台的真正原因。

[32] 2004年2月5日《南方周末》《与仇和面对面》“我们所做的就是把政府行为和市场行为分开,把事业性质和产业性质分开,把经济性和社会性分开,把竞争性和非竞争性分开。”

[33] 任性仇和,“明星”官员的陨落(《检察风云》 2017-05-03 第9期 )这份刊物是上海市人民检察院和中国检察出版社联合主办的法制新闻半月刊,有较强的背景,能够接触到内部案卷。

 

[i] 在90年代,有一批中层官员执行过各个领域的行政改革、市场改革、政治改革试点。他们中有支持媒体舆论监督的山西长治市委书记吕日周,推动国企私有化的山东诸城市长陈光。

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